นางสาวศยามล ไกยูรวงศ์ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เปิดเผยว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ได้รับข้อหารือจากผู้ทรงคุณวุฒิของ กสม. ถึงปัญหาการตีความและความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน “สิทธิในที่ดิน” กับ “การมีเอกสารแสดงสิทธิในที่ดิน” ทำให้บุคคล ชุมชนท้องถิ่น และกลุ่มชาติพันธุ์ซึ่งครอบครองที่ดินมาก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับ ได้รับผลกระทบจากการสงวนหวงห้ามพื้นที่ตามกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย และการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ของรัฐ
กสม. พิจารณาแล้วเห็นว่า สิทธิในที่ดินมีความสำคัญเชื่อมโยงกับ “สิทธิชุมชน” ในการใช้และได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติอย่างสมดุลและยั่งยืน ซึ่งที่ผ่านมา กสม. ได้รับเรื่องร้องเรียนจากประชาชนเกี่ยวกับปัญหาการทับซ้อนระหว่างที่ดินของรัฐตามกฎหมายกับที่ดินที่ประชาชนครอบครองทำประโยชน์มาตลอด โดยระหว่างปี 2558 – 2565 มีรายงานผลการตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนเกี่ยวกับปัญหาดังกล่าวรวมกว่า 340 เรื่อง ซึ่ง กสม. ได้เคยมีข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขปัญหาที่ดินเชิงระบบต่อคณะรัฐมนตรีและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้วหลายรายงาน แต่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังไม่สามารถคุ้มครองสิทธิมนุษยชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ ขณะที่ความขัดแย้งเรื่องที่ดินก็มีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น
ด้วยเหตุนี้ กสม. จึงมีมติเมื่อเดือน พฤษภาคม 2565 ให้จัดทำข้อเสนอแนะในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนเพื่อรวบรวมแนวทางการแก้ไขปัญหาเรื่องที่ดินเชิงระบบให้สอดคล้องกับหลักสิทธิในที่ดินและสิทธิชุมชน โดยได้วิเคราะห์ปัญหาจากรายงานผลการตรวจสอบ ศึกษาบทบัญญัติของกฎหมาย หลักสิทธิมนุษยชน รวมทั้งหารือและรับฟังความคิดเห็นจากผู้บังคับใช้กฎหมาย ผู้ทรงคุณวุฒิ นักวิชาการ และส่วนราชการที่เกี่ยวข้องแล้ว มีความเห็นสรุปได้ดังนี้
ประเด็นที่หนึ่ง เรื่องสิทธิในที่ดิน ความขัดแย้งเรื่องที่ดินทับซ้อนระหว่างหน่วยงานของรัฐและประชาชนมีสาเหตุมาจากปัญหาไม่ลงรอยของแนวคิดเกี่ยวกับสิทธิในที่ดินของผู้ที่ไม่มีเอกสารแสดงสิทธิ และการไม่ยอมรับสิทธิชุมชนหรือสิทธิเชิงกลุ่ม ซึ่งเป็นสิทธิที่ได้รับการรับรองไว้ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แต่ไม่ถูกนำมาบัญญัติไว้ในกฎหมายที่ใช้ในทางปฏิบัติ จึงนำไปสู่ปัญหาการบังคับใช้ คือ การไม่ให้ประชาชน ชุมชนท้องถิ่น และกลุ่มชาติพันธุ์มีสิทธิในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติทั้งในเขตที่ดินของรัฐที่ทับซ้อนกับการถือครองและทำประโยชน์ของบุคคล และในเขตที่ดินซึ่งชุมชนใช้ประโยชน์ร่วมกันมาก่อนการประกาศเขตที่ดินของรัฐ รวมถึงปัญหาการพิสูจน์สิทธิในที่ดิน เป็นผลให้ประชาชนและกลุ่มชาติพันธุ์ที่เป็นเจ้าของที่ดินดั้งเดิมของตนเองจำนวนมากถูกจับกุมในข้อหาบุกรุกที่ดินของรัฐและถูกไล่รื้อ โดยไม่เปิดช่องให้โต้แย้งและพิสูจน์สิทธิในที่ดินก่อน
กสม. เห็นว่า วิธีการไล่รื้อโดยไม่มีการเตรียมการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนรองรับ ควรถูกใช้เป็นวิธีสุดท้าย และเป็นขั้นตอนที่ต้องดำเนินการหลังจากที่ได้พิสูจน์สิทธิในกระบวนการยุติธรรมเสร็จสิ้นทั้งหมดแล้วเท่านั้น เพราะการไล่รื้อถือเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิทธิในการมีที่อยู่อาศัยอย่างเพียงพอ ตามมติที่ 1993/77 ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ
เมื่อพิจารณาถึง “การมีสิทธิในที่ดิน” กับ “การมีเอกสารแสดงสิทธิในที่ดิน” เห็นว่า สิทธิในที่ดินกับเอกสารสิทธิตามประมวลกฎหมายที่ดินไม่ใช่สิ่งเดียวกัน โดยผู้ทรงสิทธิในที่ดินตามหลักสิทธิมนุษยชนและหลักกฎหมายไม่จำเป็นต้องมีเอกสารสิทธิ อีกทั้งประมวลกฎหมายที่ดินก็มิใช่กฎหมายที่ให้สิทธิแต่เป็นกฎหมายที่ให้เอกสารแสดงสิทธิแก่ประชาชนที่มีสิทธิในที่ดินอยู่แล้วภายใต้เงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด เพื่อให้สามารถโอนสิทธิในที่ดินนั้นในทางพาณิชย์ไปให้บุคคลอื่นได้ ขณะที่การสงวนหวงห้ามที่ดินของรัฐตามกฎหมายก็ไม่ถือเป็นการลบล้างสิทธิในที่ดินที่ประชาชนมีอยู่แล้วตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ตาม ความเข้าใจคลาดเคลื่อนว่าผู้ไม่มีเอกสารแสดงสิทธิเป็นผู้ไม่มีสิทธิในที่ดินเป็นผลสืบเนื่องมาจากการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่ออกหนังสือสำคัญแสดงสิทธิในที่ดินที่ไม่สามารถดำเนินการได้อย่างทั่วถึง รวมทั้งประชาชนบางรายไม่รู้ข้อมูลและข้อกฎหมาย ปัญหาหลักเรื่องสิทธิในที่ดินจึงเป็นการพัฒนากลไกที่มีประสิทธิภาพในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินและกลไกในการรับรองสิทธินั้นหลังพิสูจน์สิทธิจนได้ข้อยุติแล้ว
ประเด็นที่สอง เรื่องสิทธิชุมชน ซึ่งถูกรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เห็นว่าสิทธิดังกล่าวคือสิทธิในที่อยู่อาศัยและหรือสิทธิทำกิน ไม่ใช่สิทธิที่ผู้ทรงสิทธิจะต้องได้กรรมสิทธิ์หรือเป็นเจ้าของที่ดิน ทั้งยังเป็นสิทธิเชิงกระบวนการที่ให้บุคคลและชุมชนท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม ตลอดจนรับรู้ข้อมูลข่าวสารในกิจการของรัฐที่มีผลกระทบต่อชุมชนได้ ซึ่งการมีส่วนร่วมนี้มิใช่เฉพาะการรับฟังความคิดเห็นเท่านั้น แต่ควรยกระดับไปถึงการจัดการพื้นที่โดยชุมชนในฐานะหุ้นส่วนร่วมกับรัฐด้วย อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันยังมีหลายชุมชนที่มีพื้นที่ทับซ้อนกับบริเวณที่รัฐสงวนหวงห้ามและไม่อาจใช้สิทธิชุมชนได้อย่างแท้จริงตามลักษณะดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้น
ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น กสม. ในคราวประชุมด้านการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิมนุษยชนเมื่อวันที่ 15 พฤษภาคม 2566 จึงมีมติให้มีข้อเสนอแนะในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนไปยังคณะรัฐมนตรี (ครม.) และคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) เพื่อดำเนินการ สรุปได้ดังนี้
(1) ยกระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนให้สอดคล้องกับสิทธิชุมชน โดยให้ ครม. กำหนดเป็นนโยบายหรือแนวปฏิบัติต่อทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องว่า การกำหนดเขตที่ดินของรัฐเป็นพื้นที่สงวนหวงห้าม พื้นที่ป่าไม้ รวมถึงการออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง สำหรับที่ดินสาธารณประโยชน์และที่ราชพัสดุ ควรดำเนินการโดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในทุกกระบวนการตั้งแต่การสำรวจความเหมาะสมของพื้นที่ การสำรวจเขต การรังวัด และกันเขตพื้นที่ชุมชนซึ่งรวมทั้งพื้นที่สำหรับใช้ประโยชน์ร่วมกัน กรณีพื้นที่ของกลุ่มชาติพันธุ์เมื่อกันเขตพื้นที่ชุมชนเรียบร้อยแล้วควรกำหนดให้เป็นเขตคุ้มครองทางวัฒนธรรมด้วย
(2) กระจายอำนาจการจัดที่ดินให้ชุมชน ซึ่ง ครม. และ คทช. ควรกำหนดนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศตามหลักสิทธิชุมชน โดยให้ คทช. ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. 2560 มาตรา 10 (4) กำหนดรูปแบบการจัดที่ดินอย่างอื่น ซึ่งบุคคลและชุมชนสามารถใช้สิทธิในการจัดการที่ดินแปลงรวมที่รับจัดสรรได้เพิ่มเติม โดยให้ชุมชนที่มีความพร้อมเสนอพื้นที่ที่ประสงค์จะให้จัดที่ดินทำกินในรูปแบบสิทธิชุมชนแบบมีส่วนร่วมได้ และกระจายอำนาจจัดการพื้นที่สู่ท้องถิ่นและชุมชน และให้คณะอนุกรรมการนโยบายที่ดินจังหวัด (คทช. จังหวัด) มีบทบาทในการพิจารณาพื้นที่ที่สมควรนำมาจัดให้กับชุมชน
ที่สำคัญให้จัดลำดับความสำคัญในการจัดที่ดิน โดยแก้ไขปัญหาและจัดที่ดินให้ชุมชนกลุ่มชาติพันธุ์ และชุมชนซึ่งเป็นผู้มีสิทธิในที่ดินตามความเป็นจริงก่อนการประกาศเขตที่ดินของรัฐแต่ละประเภท และชุมชนที่ทำประโยชน์ภายหลังการประกาศเขตที่ดินของรัฐตามนโยบายของ คทช. ในการแก้ไขปัญหาสิทธิในที่ดิน โดยให้มีการสำรวจและกันเขตพื้นที่ชุมชนตามความเป็นจริงในขณะนั้นออกจากการกำหนดเขตที่ดินของรัฐและกำหนดเขตเป็นวงรอบชุมชน ซึ่งหมายรวมถึงการกันพื้นที่ส่วนกลางและพื้นที่สำหรับใช้ประโยชน์ร่วมกันของชุมชน เช่น ป่าชุมชน พื้นที่ทำกิจกรรม พื้นที่ทางจิตวิญญาณ และพื้นที่ประกอบพิธีทางประเพณีหรือวัฒนธรรมด้วย (ไม่ใช่เฉพาะพื้นที่อยู่อาศัยและพื้นที่ทำกินเป็นรายแปลง)
สำหรับการพิจารณาว่าพื้นที่ใดเป็นพื้นที่ชุมชนกลุ่มชาติพันธุ์และขอบเขตพื้นที่เป็นอย่างไร ให้ศูนย์มานุษยวิทยาสิริธรเป็นผู้พิจารณาหลักเกณฑ์เรื่องความเป็นชาติพันธุ์และขอบเขตพื้นที่ของกลุ่มชาติพันธุ์ และประกาศเขตคุ้มครองวัฒนธรรมโดยอ้างอิงถึงแนวคิดเรื่องชุมชนดั้งเดิมและดินแดนของบรรพบุรุษเป็นฐาน นอกจากนี้ ให้ขจัดอุปสรรคในการจัดที่ดิน ได้แก่ ทบทวนการกำหนดพื้นที่ชั้นคุณภาพลุ่มน้ำและการจัดการป่าไม้แบบเดิมที่อิงตามความสูงและความลาดชันของพื้นที่และใช้หลักการจัดการพื้นที่แบบภูมินิเวศและมิติทางวัฒนธรรมแทน ทั้งนี้ให้ทบทวนและเพิกถอนที่สงวนหวงห้ามไว้ก่อนประมวลกฎหมายที่ดินใช้บังคับและไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือสิ้นสภาพตามวัตถุประสงค์ด้วย
(3) แก้ไขปัญหาความขัดแย้งเรื่องที่ดิน โดยปรับปรุงกระบวนการพิสูจน์สิทธิที่ดินรายแปลงที่มีความล่าช้า กำหนดให้ใช้วิธีการพิสูจน์สิทธิให้สอดคล้องกับวิถีวัฒนธรรมและหลักสิทธิชุมชน โดยเฉพาะการใช้ประโยชน์ตามวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ รวมทั้งกำหนดแนวทางพิจารณาการถือครองที่ดินโดยไม่ถือว่าที่ดินของกลุ่มชาติพันธุ์ที่ใช้ตามฤดูกาลและต้องมีช่วงเวลาพักการใช้ประโยชน์ เช่น ไร่หมุนเวียน และบาฆัด รวมทั้งที่ดินที่ไม่สามารถทำประโยชน์ได้เนื่องจากมีอุปสรรคภายนอก เช่น เหตุสุดวิสัย การถูกไล่รื้อไปก่อนการพิสูจน์ข้อเท็จจริง ปัญหาศัตรูพืช ปัญหาภัยธรรมชาติ เป็นที่ดินที่ละทิ้งไม่ทำประโยชน์ และให้ถือว่าบุคคลได้ครอบครองที่ดินนั้นต่อเนื่องกันมาโดยไม่ขาดสายจนถึงปัจจุบัน โดยนับช่วงเวลาพักเข้าไปในช่วงระยะเวลาครอบครองทำประโยชน์ด้วย นอกจากนี้ ให้เพิกถอนพื้นที่สงวนห้ามในบริเวณที่พิสูจน์ได้ว่าประชาชนมีสิทธิในที่ดินเพื่อให้สามารถออกเอกสารสิทธิได้ และให้แก้ไขปัญหาที่ดินทับซ้อนของรัฐจากการจัดทำแผนที่แนวเขตที่ดินแบบบูรณาการ มาตราส่วน 1 : 4000 หรือ One Map ด้วย
ในส่วนการเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบ ให้ชะลอการดำเนินคดีอาญาและการบังคับทางปกครองแก่ประชาชนที่มีข้อพิพาทเรื่องที่ดินกับรัฐเพื่อพิสูจน์สิทธิให้เสร็จสิ้นเสียก่อน และชะลอการดำเนินคดีที่ยังไม่ถึงที่สุด ในส่วนผู้ที่คดีถึงที่สุดแล้ว ให้ออกกฎหมายนิรโทษกรรมความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการป่าไม้ที่เกี่ยวข้องกับฐานความผิดเรื่องการยึดถือครอบครองที่ดิน ก่นสร้าง แผ้ว หรือเผาป่า และเสนอให้มีการทบทวนมติ ครม. ที่ใช้แก้ปัญหาที่ดินซึ่งมีอยู่จำนวนหลายฉบับ โดยให้ยกเลิกฉบับที่ล้าสมัยหรือกระทบต่อสิทธิในที่ดินและสิทธิชุมชนของประชาชน ประมวลให้เป็นปัจจุบัน และแจ้งให้ประชาชนทราบต่อไป
สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
22 มิถุนายน 2566
