นายภาณุวัฒน์ ทองสุข รองเลขาธิการคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เปิดเผยว่า สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (สำนักงาน กสม.) ได้รับทราบข้อห่วงกังวลของภาคประชาสังคมต่อร่าง พ.ร.บ. สมาคมและมูลนิธิ พ.ศ. …. ฉบับกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ที่เปิดรับฟังความคิดเห็นผ่านระบบกลางทางกฎหมาย (law.go.th) ระหว่างวันที่ 28 ตุลาคม – 26 พฤศจิกายน 2567 ซึ่งมีสาระสำคัญ เช่น ยกเลิกความในส่วนสมาคมและมูลนิธิ ตามมาตรา 78 ถึงมาตรา 136 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และยกเลิกความผิดเกี่ยวกับสมาคมและมูลนิธิ ตามมาตรา 49 ถึงมาตรา 69 พ.ร.บ. กำหนดความผิดเกี่ยวกับห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัด บริษัทจำกัด สมาคมและมูลนิธิ พ.ศ. 2499 โดยกำหนดบทนิยาม เงื่อนไข และวิธีการจดทะเบียนสมาคมและมูลนิธิเพิ่มเติม กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้จะเป็นกรรมการของสมาคมและมูลนิธิด้วยเหตุผลความมั่นคงของประเทศหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และกำหนดให้มีบทลงโทษทั้งทางอาญา ปกครอง และพินัย ซึ่งทำให้เกิดข้อห่วงกังวลจากภาคประชาสังคมว่าร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวจะเปิดช่องให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเข้ามาตรวจสอบ กำกับ และควบคุม สมาคมและมูลนิธิเกินสมควรแก่เหตุอันขัดต่อหลักเสรีภาพในการรวมตัวหรือสมาคมตามระบอบประชาธิปไตย
เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน 2567 สำนักงาน กสม. ได้จัดประชุมรับฟังความเห็นต่อร่าง พ.ร.บ. สมาคมและมูลนิธิ ฉบับดังกล่าว ร่วมกับผู้แทนกรมการปกครอง ภาคประชาสังคม และผู้ทรงคุณวุฒิ และพิจารณาร่างกฎหมายประกอบหลักสิทธิมนุษยชนแล้ว มีความเห็นอันเป็นข้อห่วงกังวล สรุปได้ดังนี้
(1) เสรีภาพในการรวมตัวหรือการสมาคม ได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ และตราสารระหว่างประเทศหลายฉบับ รวมทั้งกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (ICCPR) ที่ประเทศไทยเป็นภาคีและมีพันธกรณีต้องปฏิบัติตาม อันเป็นเสรีภาพขั้นพื้นฐานที่มีความสำคัญยิ่งในระบอบประชาธิปไตย เมื่อพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวเห็นว่า รัฐต้องสร้างและรักษาสภาพแวดล้อมให้สมาคมและมูลนิธิสามารถดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิผล ช่วยเหลือและอำนวยความสะดวกในการเข้าถึงทรัพยากร ปราศจากการแทรกแซงที่ไม่เหมาะสม และละเว้นการใช้กฎหมายและการกระทำที่แทรกแซงการใช้สิทธิและการเข้าถึงแหล่งเงินทุน โดยเน้นการส่งเสริมสนับสนุนและการพัฒนามากกว่าการควบคุมกำกับ
(2) การรายงานทางการเงินที่ได้รับอุดหนุนหรือบริจาคจากต่างประเทศ ร่างมาตรา 8 วรรคสอง กำหนดให้มูลนิธิหรือสมาคมที่รับเงินอุดหนุนหรือบริจาคจากต่างประเทศ เกินจำนวนที่รัฐมนตรีกำหนดจะต้องรายงานต่อนายทะเบียนภายในสิบห้าวัน เป็นการสร้างภาระเกินสมควรและไม่จำเป็น โดยเฉพาะสมาคมและมูลนิธิที่มีขนาดเล็กมีจำนวนบุคลากรน้อยและทรัพยากรจำกัด และอาจเป็นช่องทางให้มีการใช้ดุลพินิจทั้งที่มีการจัดทำรายงานงบดุลประจำปีอยู่แล้ว โดยเห็นว่าการเข้าถึงทรัพยากรมนุษย์ วัสดุอุปกรณ์ และเงินจากแหล่งทุน เป็นสิทธิที่มีอยู่ในเสรีภาพในการสมาคม และจำเป็นต่อการดำรงอยู่และการดำเนินงานของสมาคมและมูลนิธิ การจำกัดเงินทุนที่ขัดขวางการดำเนินกิจกรรมตามกฎหมายจึงถือเป็นการแทรกแซงเสรีภาพในการสมาคม นอกจากนี้ การกำหนดให้จัดทำรายงานใด ๆ ควรจะต้องทำให้ง่ายเพื่อความสะดวกต่อสมาคมและมูลนิธิที่อาจมีข้อจำกัดเกี่ยวกับจำนวนสมาชิก ทุน และการบริหารจัดการ และไม่ควรนำไปสู่การปิดสมาคมหรือดำเนินคดีอาญากับผู้แทนสมาคม
(3) การกำหนดบทลงโทษ จะต้องเป็นไปตามหลักความเหมาะสม จำเป็น และได้สัดส่วน และจะต้องสัมพันธ์กับความร้ายแรงของการกระทำความผิด โดยเฉพาะการกำหนดโทษทางอาญาจะต้องมีความชัดเจนไม่คลุมเครือและจะต้องคาดหมายผลที่เกิดขึ้นจากการกระทำของตนเองได้ เนื่องจากการกำหนดบทลงโทษจะกระทบต่อเสรีภาพในการรวมตัวหรือการสมาคมซึ่งส่งผลทางลบต่อการดำเนินกิจกรรมที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ การพัฒนาประเทศ การเข้าถึงโอกาสและการจัดการปัญหาของกลุ่มผู้ด้อยโอกาสหรือกลุ่มเปราะบางที่ยังมีความเหลื่อมล้ำและไม่ได้รับความเป็นธรรมในสังคม ตลอดจนกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพในร่างกาย และสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ทั้งนี้ หากเป็นการกระทำที่เป็นความผิดเพียงเล็กน้อยก็ไม่ควรกำหนดให้มีโทษทางอาญาแต่อาจใช้โทษทางพินัยแทน เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 77 ที่พึงกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง โดยเห็นว่าการกำหนดให้ยุบเลิกเพิกถอนและการระงับการดำเนินงานสมาคมและมูลนิธิถือเป็นการลงโทษที่รุนแรง จะต้องปฏิบัติตามข้อ 22 (2) ของกติกา ICCPR ซึ่งระบุเหตุที่สามารถจำกัดการใช้สิทธิเสรีภาพในการรวมตัวหรือการสมาคมอย่างเคร่งครัด รวมถึงหลักความจำเป็นและความได้สัดส่วน ต้องมีเหตุผลที่หนักแน่น ใช้กับการกระทำความผิดที่มีลักษณะร้ายแรงเพียงพอ และควรดำเนินการโดยศาลซึ่งมีความอิสระและเป็นกลาง
(4) การกำหนดให้นายทะเบียนมีอำนาจแต่งตั้งกรรมการของสมาคมหรือมูลนิธิ อาจเป็นแทรกแซงการบริหารงานของสมาคมหรือมูลนิธิ เช่น ร่างมาตรา 18 วรรคสี่ ให้อำนาจนายทะเบียนมีคำสั่งจดทะเบียนแต่งตั้งกรรมการขึ้นใหม่ทั้งชุดหรือการเปลี่ยนแปลงกรรมการเท่าที่มีอยู่ หรือร่างมาตรา 27 ให้อำนาจนายทะเบียนแต่งตั้งคณะกรรมการสมาคมชั่วคราวทั้งคณะ หรือแต่งตั้งสมาชิกหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นกรรมการแทนได้
(5) การกำหนดจำนวนสมาชิกในการจดทะเบียนเป็นสมาคม ร่างมาตรา 12 กำหนดสมาชิกขั้นต่ำในการขอจดทะเบียนสมาคม ว่าต้องมีสมาชิกไม่น้อยกว่า 30 คน อาจจะเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงานของสมาคมที่มีจำนวนสมาชิกเพียงเล็กน้อยในการใช้เสรีภาพในการรวมตัวหรือการสมาคม ซึ่งอาจละเมิดต่อเสรีภาพดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญ และไม่เป็นไปตามแนวนโยบายแห่งรัฐในการส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศและการจัดทำบริการ นอกจากนี้ การนำมาเป็นเหตุในการเพิกถอนชื่อสมาคมออกจากทะเบียนเมื่อมีสมาชิกน้อยกว่าสามสิบคนติดต่อกันกว่าสองปีเป็นการลงโทษที่รุนแรงเกินกว่าเหตุ และควรแจ้งให้สมาคมแก้ไขก่อนมีการบังคับมาตรการใด ๆ
(6) การกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของกรรมการ ว่าต้องไม่เป็นผู้มีเหตุอันควรสงสัยว่าอาจเป็นภัยต่อเศรษฐกิจ ความมั่นคงของชาติ หรือความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เป็นการกำหนดหลักเกณฑ์ที่กว้างและคลุมเครือ จึงเป็นช่องทางให้มีการใช้ดุลพินิจและตีความได้กว้างขวางซึ่งอาจนำไปสู่การจำกัดสิทธิและการเลือกปฏิบัติ
(7) การให้อำนาจเข้าไปในอาคาร สถานที่ หรือบริเวณที่ทำการของสมาคมหรือมูลนิธิเพื่อตรวจสอบ ร่างมาตรา 49 ให้อำนาจนายทะเบียนและพนักงานเจ้าหน้าที่เข้าไปบริเวณที่ทำการของสมาคมหรือมูลนิธิเพื่อตรวจสอบโดยไม่มีหมายศาล อาจเป็นการกระทำละเมิดหรือกระทบต่อสิทธิในความเป็นอยู่ส่วนตัวซึ่งจะต้องมีกฎหมายให้อำนาจและกฎหมายดังกล่าวต้องตราขึ้นเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะ อีกทั้งเป็นลักษณะให้อำนาจเข้าไปค้นและจับกุมผู้กระทำความผิดซึ่งหน้า ซึ่งอาจละเมิดหรือกระทบต่อเสรีภาพในเคหสถาน จึงต้องให้ผู้ครอบครองหรือเจ้าของสถานที่อนุญาตหรือให้ความยินยอม หรือต้องมีคำสั่งหรือหมายของศาลหรือมีเหตุอย่างอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ
(8) การตรากฎหมายควรสอดคล้องกับมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยแนวทางจัดทำและเสนอร่างกฎหมาย โดยควรมีการประเมินผลสัมฤทธิ์ สภาพปัญหา และผลกระทบของกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่แล้วกับสมาคมและมูลนิธิ และตรวจสอบความจำเป็นที่จะต้องออกกฎหมายใหม่ เพื่อไม่ให้ซ้ำซ้อนกับกฎหมายที่มีอยู่ เช่น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พ.ร.บ. กำหนดความผิดเกี่ยวกับห้างหุ้นส่วนจดทะเบียน ห้างหุ้นส่วนจำกัด บริษัทจำกัด สมาคม และมูลนิธิ พ.ศ. 2499 พ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2542 และ พ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการสนับสนุนทางการเงินแก่การก่อการร้ายและการแพร่ขยายอาวุธที่มีอานุภาพทำลายล้างสูง พ.ศ. 2559 และหากจำเป็นต้องออกกฎหมายใหม่ก็ควรดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
ด้วยเหตุนี้ สำนักงาน กสม. จึงเห็นควรมีข้อเสนอแนะแจ้งไปยังอธิบดีกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ให้ทบทวนร่าง พ.ร.บ. สมาคมและมูลนิธิ โดยนำความเห็นข้างต้นมาประกอบการพิจารณา เนื่องจากร่างกฎหมายดังกล่าวอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญ หลักการพื้นฐานในระบอบประชาธิปไตย และไม่สอดคล้องกับพันธกรณีระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน ทั้งนี้ การกำหนดนโยบายหรือออกกฎหมายควรจะมุ่งเน้นการส่งเสริมสนับสนุนเพื่อสร้างพลังประชาชนในการมีส่วนร่วมจัดทำกิจกรรมเพื่อประโยชน์สาธารณะ นอกจากนี้ ให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง โดยให้สมาคม มูลนิธิ ภาคประชาสังคม ประชาชน และผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง มีส่วนร่วมในกระบวนการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายทุกขั้นตอน เพื่อส่งเสริมสนับสนุนเสรีภาพในการรวมตัวหรือการสมาคมต่อไป
