- กสม. ชี้ โครงการก่อสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานสะอาดนาบอน นครศรีธรรมราช ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน แนะหน่วยงานที่เกี่ยวข้องประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ ป้องกันปัญหา
นางสาวศยามล ไกยูรวงศ์ กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เปิดเผยว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (กสม.) ได้รับเรื่องร้องเรียนจากสภาองค์กรชุมชนตำบลทุ่งสง เมื่อเดือนกรกฎาคม 2565 ระบุว่า บริษัทผู้ผลิตไฟฟ้าสองแห่ง ได้ดำเนินโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานสะอาดนาบอน 1 และนาบอน 2 กำลังผลิตกระแสไฟฟ้าโรงงานละ 25 เมกะวัตต์ ในพื้นที่หมู่ที่ 7 บ้านส้มปอย ตำบลทุ่งสง อำเภอนาบอน จังหวัดนครศรีธรรมราช ซึ่งรัศมีโดยรอบในระยะ 5 กิโลเมตรของโรงไฟฟ้าทั้งสองแห่งอยู่ใกล้ชุมชน ประกอบด้วยโรงเรียน วัด โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล และมีความกังวลว่าการดำเนินโครงการ อาจส่งผลกระทบต่อประชาชนที่อยู่โดยรอบ จากปัญหาน้ำท่วมขังในพื้นที่ และมลพิษในอนาคตจากการระบายน้ำทิ้งลงสู่แหล่งน้ำธรรมชาติ รวมทั้งการจัดการทรัพยากรน้ำจากการขุดสระน้ำขนาดใหญ่เพื่อรองรับน้ำไว้ใช้ในโครงการ อีกทั้งยังเห็นว่าการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมของทั้งสองโครงการและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ไม่ครบถ้วนรอบด้าน จึงขอให้ตรวจสอบ
กสม. พิจารณาจากข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่า เรื่องดังกล่าวเป็นกรณีเกี่ยวกับสิทธิชุมชน ซึ่งสามารถแยกพิจารณาได้ 3 ประเด็น ดังนี้
ประเด็นที่หนึ่ง การจัดหาไฟฟ้าตามคำร้องนี้ กำหนดกระบวนการขั้นตอนที่ให้การรับรองสิทธิในการมีส่วนร่วมของบุคคลและชุมชนมากน้อยเพียงใด เห็นว่า การดำเนินนโยบายจัดหาไฟฟ้าแม้จะเป็นไปเพื่อความมั่นคงด้านพลังงาน แต่การผลิตไฟฟ้าเป็นกิจการประเภทที่อาจก่อให้เกิดอันตรายและผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพอนามัยของประชาชน การมีส่วนร่วมของประชาชนในเรื่องนี้จึงไม่ใช่เพียงแต่การดำเนินการในเชิงกระบวนการเท่านั้น แต่ต้องมีผลเชื่อมโยงหรือนำไปสู่การตัดสินใจของผู้ที่เกี่ยวข้อง โดยที่การรับฟังความคิดเห็นจากบุคคลทั่วไปก่อนออกระเบียบและประกาศการรับซื้อไฟฟ้าของโครงการโรงไฟฟ้าทั้งสองแห่งเป็นเพียงการเผยแพร่ร่างระเบียบและประกาศฯ ผ่านระบบสารสนเทศเพื่อให้บุคคลทั่วไปได้แสดงความคิดเห็นเท่านั้น แต่ประชาชนที่อาจได้รับผลกระทบไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลรายละเอียดต่าง ๆ ได้ และแม้ในระเบียบและประกาศการรับซื้อไฟฟ้าจะมีเงื่อนไขการตรวจสอบข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน แต่เป็นเพียงการตรวจสอบในเชิงข้อกฎหมายและเอกสารเบื้องต้นเท่านั้น ซึ่งไม่มีการรับฟังความคิดเห็นเบื้องต้นจากประชาชนในพื้นที่ที่เป็นทำเลที่ตั้งโครงการ กระบวนการดังกล่าวจึงทำให้ประชาชนที่อาจได้รับผลกระทบไม่สามารถใช้สิทธิในการให้ความเห็นหรือข้อเสนอแนะในกระบวนการคัดเลือกผู้ผลิตไฟฟ้าได้
นอกจากนี้ แม้ว่าตามประกาศการรับซื้อไฟฟ้าจะกำหนดให้ผู้ได้รับคัดเลือกจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนผู้มีส่วนได้เสียก่อนที่จะมีการลงนามในสัญญาซื้อขายไฟฟ้า แต่กระบวนการดังกล่าวเกิดขึ้นหลังจากที่ผู้ยื่นขอผลิตไฟฟ้าได้เลือกทำเลที่ตั้งโครงการไว้แล้ว และทั้งสองโครงการยังมีการเปลี่ยนแปลงที่ตั้ง โดยได้เริ่มกระบวนการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) ในที่ตั้งใหม่ก่อนที่คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานจะมีมติเห็นชอบการเปลี่ยนแปลงที่ตั้งด้วย ทำให้ความเห็นและข้อเสนอแนะของประชาชนในขั้นตอนการจัดทำรายงาน EIA โดยเฉพาะเรื่องความเหมาะสมของทำเลที่ตั้งโครงการ ไม่ถูกนำไปพิจารณาประกอบการตัดสินใจ
ประเด็นที่สอง พิจารณาว่า สิทธิของบุคคลและชุมชนในกระบวนการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการโรงไฟฟ้าได้รับการรับรองและคุ้มครองหรือไม่ โดยเห็นว่า แม้โรงไฟฟ้าทั้งสองโครงการจะได้จัดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนตามแนวทางของสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จำนวน 2 รอบ เมื่อปี 2562 และปี 2563 แล้ว แต่ผู้แทนกลุ่มครัวเรือนในระยะประชิดโครงการหลายรายได้ให้ข้อเท็จจริงต่อ กสม. ว่า ไม่ได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นตั้งแต่เริ่มต้น เนื่องจากในการรับฟังความคิดเห็น ผู้นำท้องที่จะเป็นผู้กำหนดรายชื่อคนเข้าร่วมประชุม หากไม่มีรายชื่อก็ไม่สามารถเข้าร่วมประชุมได้ อีกทั้งประชาชนในพื้นที่กว่า 1,400 คน ยังได้ร่วมกันลงชื่อคัดค้านโครงการทั้งสอง และส่วนใหญ่มีข้อกังวลเรื่องปัญหาผลกระทบด้านอากาศและฝุ่นละออง การแย่งชิงทรัพยากรน้ำ และอื่น ๆ เช่น การระบายน้ำทิ้ง ปัญหาน้ำท่วมขัง การขุดดินถมดิน ประกอบกับในช่วงที่มีการปรับพื้นที่ของโครงการ ผู้ที่อาศัยอยู่ในบริเวณใกล้เคียง ได้รับผลกระทบและเหตุเดือดร้อนรำคาญในปัญหาฝุ่นละออง เสียงเครื่องจักร และน้ำท่วมขังบริเวณสวนยางพารา ซึ่งประชาชนได้ร้องเรียนไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องแล้ว แต่ยังไม่ได้รับการตรวจสอบอย่างจริงจัง จึงยังไม่อาจสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนได้ว่ารายงาน EIA จะเป็นหลักประกันในการคุ้มครองสิทธิได้
ประเด็นที่สาม สิทธิของบุคคลและชุมชนในกระบวนการขออนุญาตประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าตามกฎหมายได้รับการรับรองและคุ้มครองมากน้อยเพียงใด เห็นว่า แม้ปัจจุบันโรงงานทั้งสองแห่งจะยังไม่ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการผลิตไฟฟ้า แต่มีข้อสังเกตว่าในขั้นตอนการขออนุญาตประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 และกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง มีข้อยกเว้นการจัดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน สำหรับโรงงานที่ได้รับความเห็นชอบรายงาน EIA ตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและบำรุงรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 แล้ว การมีส่วนร่วมของประชาชนในการขออนุญาตจัดตั้งโรงไฟฟ้าทั้งสองแห่งดังกล่าวจึงอยู่ในระดับการปรึกษาหารือเท่านั้น แต่ยังไม่สามารถเชื่อมโยงหรือมีความหมายต่อการตัดสินใจของผู้มีอำนาจอนุมัติหรืออนุญาตได้
โดยสรุป กสม. เห็นว่า กระบวนการที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานสะอาดนาบอน 1 และนาบอน 2 ประชาชนไม่มีส่วนร่วมในกระบวนการดังกล่าวตั้งแต่เริ่มต้น โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน ปรากฏเฉพาะในขั้นตอนการจัดทำรายงาน EIA ของโครงการ ซึ่งเป็นขั้นตอนที่เกิดขึ้นภายหลังจากที่ทั้งสองโครงการได้ตัดสินใจเลือกทำเลที่ตั้งเรียบร้อยแล้ว ความคิดเห็นของประชาชนในการพิจารณาความเหมาะสมของพื้นที่จึงไม่มีผลต่อการพิจารณาตัดสินใจของผู้ที่เกี่ยวข้อง อีกทั้งในการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมยังไม่ครอบคลุมข้อห่วงกังวลของประชาชน จึงเห็นว่า การดำเนินนโยบายจัดหาไฟฟ้าและการพิจารณาความเหมาะสมของพื้นที่ดำเนินโครงการ รวมทั้งการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม มีการกระทำหรือการละเลยการกระทำอันเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชน ด้วยเหตุนี้ กสม. ในคราวประชุมด้านการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิมนุษยชน เมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2565 จึงเห็นควรมีข้อเสนอแนะ ไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องสรุปได้ดังนี้
1) ข้อเสนอแนะในการป้องกันหรือแก้ไขการละเมิดสิทธิมนุษยชน
ให้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานทบทวนการเปลี่ยนแปลงที่ตั้งโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานสะอาดนาบอน 1 และนาบอน 2 เนื่องจากขัดต่อหลักเกณฑ์การคัดเลือกผู้ยื่นขอผลิตไฟฟ้า อีกทั้งปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีการดำเนินกระบวนการจัดทำรายงาน EIA ในที่ตั้งใหม่ก่อนที่คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานจะอนุญาตให้เปลี่ยนแปลงที่ตั้งโครงการ นอกจากนี้ ให้กระทรวงพลังงาน และสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี เร่งรัดการแต่งตั้งคณะกรรมการกลางประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (SEA) เกี่ยวกับความเหมาะสมของพื้นที่ก่อสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานสะอาดนาบอน 1 และนาบอน 2 โดยพิจารณาจากศักยภาพและความเหมาะสมของพื้นที่ เพื่อศึกษาเปรียบเทียบทางเลือกในการพัฒนารวมถึงข้อดีข้อเสียในแต่ละด้าน และให้หน่วยงานในระดับพื้นที่รวมถึงประชาชนได้มีส่วนร่วมในการแลกเปลี่ยนข้อมูลและวางแผนการศึกษาในทุกขั้นตอน
2) ข้อเสนอแนะในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน
2.1) ให้จังหวัดนครศรีธรรมราช ร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง ตรวจสอบและติดตามการจัดหาน้ำของบริษัทจัดหาน้ำหรือเอกชนรายอื่นที่เกี่ยวข้องกับการจัดหาน้ำใช้ให้กับโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานสะอาดนาบอน 1 และนาบอน 2 หากการดำเนินการอาจมีผลกระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติและชุมชน ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นกำหนดมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบ
2.2) ให้กระทรวงพลังงานจัดให้มีการประเมินศักยภาพพื้นที่ที่มีความเหมาะสมและจัดทำแผนแม่บทกำหนดพื้นที่เหมาะสมสำหรับการพัฒนาโครงการโรงไฟฟ้าชีวมวล (zoning) โดยให้ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมในการกำหนดกรอบการพัฒนาพื้นที่ตั้งแต่เริ่มต้น และให้คำนึงถึงประเภทและปริมาณเชื้อเพลิงในแต่ละท้องถิ่น ศักยภาพพื้นที่ในการรองรับผลกระทบ (carrying capacity) การปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change) และเจตจำนงของชุมชนท้องถิ่นในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมด้วย
2.3) ให้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานกำหนดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นและทำความเข้าใจกับประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียในการพิจารณาออกใบอนุญาตประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าสำหรับโครงการโรงไฟฟ้าพลังความร้อนที่มีกำลังผลิตตั้งแต่ 10 เมกะวัตต์ขึ้นไป ที่เข้าข่ายต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม โดยอาจศึกษาเปรียบเทียบกับกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2560 ที่แยกระหว่างกระบวนการมีส่วนร่วมในการขอใบอนุญาตประทานบัตรกับการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม เนื่องจากทั้งสองกระบวนการมีเจตนารมณ์ในการดำเนินการและผลที่เชื่อมโยงต่อการพิจารณาตัดสินใจของผู้มีอำนาจอนุมัติอนุญาตแตกต่างกัน และนำหลักการชี้แนะว่าด้วยธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติไปปรับใช้ในการพิจารณาอนุญาตด้วย
2.4) ให้บริษัทเจ้าของโครงการโรงไฟฟ้าสะอาดนาบอน 1 และนาบอน 2 พัฒนาแผนยุทธศาสตร์หรือนโยบายในการดำเนินธุรกิจที่เคารพต่อสิทธิมนุษยชน โดยจัดให้มีระบบการตรวจสอบและประเมินด้านสิทธิมนุษยชนอย่างรอบด้านในการดำเนินธุรกิจที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสังคมเพื่อให้ครอบคลุมห่วงโซ่อุปทานในระบบธุรกิจ
2.5) ให้คณะกรรมการสาธารณสุขเสนอให้มีการปรับปรุงประเภทกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ โดยให้กิจการประเภทโรงไฟฟ้าพลังงานความร้อน เป็นกิจการที่ต้องรับฟังความคิดเห็นตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติมด้วย
